国内外收费公路政策与现状的比较与启示

未来我国收费公路的发展方向主要包括：尽快修订《收费公路管理条例》，坚持“长期限、低费率”。依法建立公开透明的监管机制。实施高速公路特许经营，建立收费公路信息公开制度，进一步完善收费公路价格决策听证，建立灵活的费率机制。有效降低收费公路总规模。

●  收费还是收税 两种不同的政策选择

世界上没有真正意义上的免费公路，因为公路建设和维护都需要花费大量的资金。纵观世界公路发展筹资来源，主要有两种形式：

●  一种是收费，资金来自过路费。

在亚洲，中国、日本和韩国均依靠收费公路政策建成了全国高速公路网络。截至2013年年底，中国公路总里程达到435.62万公里，收费公路总计15.65万公里，其中高速公路10.04万公里。截至2009年，日本公路总里程约120万公里，收费公路总计9507公里，其中高速公路9267公里。

意大利、法国和西班牙是欧盟典型的依靠收费公路政策建成高速公路的国家。2008年，三国收费公路分别达到了5694公里、8522公里和3335公里，占到欧洲收费公路总里程的41.88%，其中法国收费高速公路里程在欧洲最多且价格昂贵。另外，德国拥有高速公路12678公里，针对12吨以上的大型卡车实行收费。

●  另一种是征税，资金来自专项税收或一般税收。

美国主要以财政投资、政府主导的模式建设公路基础设施网络。建设资金来源主要有三种，包括公路税收、发行债券和公路收费。公路税收是美国公路建设的主要资金来源，约占公路建设资金的70%，其他两项分别占20%和10%左右。美国1956年通过的联邦资助公路法和公路税收法决定征收各种公路交通税（包括汽车燃油税、轮胎税、卡车购置税和重型车辆使用税），建立公路信托基金。鉴于美国公路网已经基本完善，目前公路信托基金60%以上都用于公路养护。到2010年，美国公共道路总里程约655万公里，收费公路约1.2万公里。

上世纪80年代之后，随着美国汽车拥有量的大幅提高，国家公路交通基础设施已超负荷服务，呈现老化态势；而且在新州际公路建设高峰年代建设的公路，已经接近设计使用年限，进入翻修改造阶段。但由于道路修建的成本越来越高，加上地方各级政府普遍缺钱，负责道路管理维护的各州开始对一些原本免费的路段进行收费，专款专用于所收费路段的扩建及维修。

“收费”体现了“用路者付费”原则，相对公平，而“征税”则需要由全体纳税人共同承担税负。

“谁用路、谁付费”，能够有效解决不同用路群体的公平合理负担问题，避免不使用高速公路的公众分担高速公路的建设和养护运营管理成本；也有利于政府将高速公路发展节约的资金用于非收费公路发展，更好地为公众提供均等化的普遍服务。法国主要特许经营公司之一的APRR（巴黎—莱茵—罗讷高速公路公司）在解释公路收费时直白地说，法国的公路收费体系是公正的，因为它只面对路网使用者而不是全体法国纳税人。从世界范围来看，越来越多的国家也开始选择收费公路政策。据不完全统计，世界上共有70多个国家采取收费公路的形式建设和发展高速公路，收费公路总里程约30.4万公里。尤其是近20年来，实施收费公路政策的国家数量在不断增加，收费公路规模也在不断扩大。大多数发达国家保持了相对平稳的增幅和增速，而发展中国家则表现出收费公路数量增多、增速快等特点。在东亚、拉美和非洲的一些国家，收费公路政策成为支撑高等级公路建设的主要政策，尽管收费公路建设引入时间不长，但收费公路里程增长较快。

●  不同政策选择 面临的新困境

美国公路信托基金入不敷出，公路基础设施老化，路况急剧变差。

依靠联邦公路信托基金，美国上个世纪率先建成了世界先进的州际高速公路网络。然而，受制于消费税未随着通货膨胀率调整且不专项用于公路项目等各种因素，目前为全美交通基础设施埋单的公路信托基金常年入不敷出，实际上，美国的基础设施投资早已逐年下降，只及欧洲水平的一半，美国交通基础设施建设和养护维修资金短缺现象日益严重。2013年，据美国土木工程师学会（ASCE）估算，截至2020年，美国总共需要花3.6万亿美元维护基础设施，其中，需要1.72万亿美元维护地面交通基础设施，但美国只拿得出8770亿美元。

资金短缺造成路面状况变差。2013年tripnet.org网站对加州超过50万人城市的路面进行了调查，结果发现：洛杉矶—长堤—圣安纳一带的公路有64%的路面严重失修；而旧金山—奥克兰、圣荷西以及圣地亚哥一带的公路分别有60%、56%和55%的路面严重失修。

ASCE负责每四年对全美的公路、港口、桥梁和其他基础设施进行评估，成绩从A-F分为6个主要档次。在其刚刚出版的2013年评估报告中，他们对于美国基础设施给出了“D+”。自1998年以来，美国基础设施平均成绩始终处于D级附近，造成成绩较低的原因主要是资金不足，维护延迟。数据显示，全美32％的主要公路需要大规模养护，607380座桥梁的平均年龄已经达到了42年，有7万座“结构缺陷”的桥梁仍在使用，相当于每9座桥梁中有一座危桥。美国的基础设施陈旧已经是公认的事实。据世界经济论坛 《2012—2013年全球竞争力报告》显示，美国基础建设质量排名全球第25位。

我国收费公路政策自1984年年底出台实施以来，打破了过去公路建设投资财政资金不足的束缚，极大地促进了我国公路建设快速发展。其中，高速公路里程从零增长到10.44万公里，总里程跃居世界第一。实践证明，收费公路政策实施以来的30年，是我国公路交通事业发展史上速度最快、规模最大、对经济社会发展支撑作用最为突出的时期。我国公路交通的发展成就，得到了国际交通运输界的广泛赞誉和好评。世界银行曾在其发展报告中评价：“还没有任何其他国家，能够在如此短的时间内，大规模提高其公路资产基数。”

高速公路建设对促进我国经济社会发展发挥了重大推动作用，彰显了我国特色社会制度的优越性，树立了新时期、新阶段的道路自信、理论自信、制度自信，有着现实价值和历史价值。

不可否认，收费公路政策对我国公路交通事业乃至经济社会发展作出积极贡献的同时，也暴露出一些突出的问题，受到社会公众的质疑，主要表现为收费公路规模偏大，收费信息不透明，支出不规范、不合理，部分经营性收费公路的收益远远超过其合理回报水平，引起社会的强烈不满，急需进一步规范和完善。

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